Содержание
Резюме
Треть регионов страны продемонстрировали сокращение доходов бюджетов за первые четыре месяца 2020 года, а падение налоговых и неналоговых доходов коснулось более 2/3 регионов и составило свыше 200 млрд рублей. План спасения субъектов РФ базируется на поддержке ликвидности со стороны федерального правительства. Введенные антикризисные меры затормозили падение доходов и рост дефицитов бюджетов, но от федеральных властей может потребоваться дополнительная поддержка как минимум в сопоставимых объемах при реализации сценария «второй волны» и повторении нерабочих недель в конце года. По нашей оценке, совокупный дефицит региональных бюджетов по итогам года составит около 200 млрд рублей, или 2,5 % от ННД региональных доходов. Низкие ставки дают шанс регионам профинансировать этот дефицит длинными облигациями, уменьшающими давление на ликвидность бюджетов.
Федеральная поддержка смягчила падение
Регионы опубликовали результаты исполнения бюджета за четыре месяца 2020 года, из которых апрель они провели в режиме самоизоляции. В то время как 2020-й начался довольно успешно и субъекты продемонстрировали рост доходной базы в I квартале на 10,9 % год к году, нерабочий для всей страны апрель, введенный для сдерживания пандемии, внес существенные коррективы в бюджеты. На фоне развития коронавирусной пандемии и кризисных явлений, вызванных понижением цен на сырьевые товары, региональные бюджеты субъектов РФ в совокупности за четыре месяца 2020 года получили на 36,5 млрд рублей меньше по сравнению с аналогичным периодом 2019-го, что преимущественно обусловлено резким сокращением доходов в апреле (-20,2 %). Снижение доходов отмечено более чем в 1/3 регионов страны. Лидерами по сокращению доходной базы являются Кемеровская область (-27,4 %) и Республика Татарстан (-24,1 %).
Таблица 1. Топ-10 регионов по падению доходов их бюджета за январь – апрель 2020 года
| № п/п |
Субъект РФ | Доходы на 01.05.2019, млрд р. | Доходы на 01.05.2020, млрд р. | Динамика, % |
| 1 | Кемеровская область | 59,2 | 43,0 | -27,4 |
| 2 | Республика Татарстан | 91,4 | 69,4 | -24,1 |
| 3 | Астраханская область | 18,1 | 13,8 | -23,7 |
| 4 | Ямало-Ненецкий автономный округ | 90,3 | 71,6 | -20,6 |
| 5 | Республика Коми | 28,3 | 22,5 | -20,5 |
| 6 | Тульская область | 27,8 | 22,8 | -17,9 |
| 7 | Ненецкий автономный округ | 6,3 | 5,2 | -17,8 |
| 8 | Пермский край | 51,3 | 42,4 | -17,3 |
| 9 | Республика Хакасия | 10,7 | 8,8 | -17,3 |
| 10 | Вологодская область | 27,7 | 23,3 | -16,0 |
Источник: расчеты агентства «Эксперт РА», по данным Минфина России
Таблица 2. Топ-10 регионов, наиболее устойчивых к падению в январе – апреле 2020 года
| № п/п | Субъект РФ | Доходы на 01.05.2019, млрд р. | Доходы на 01.05.2020, млрд р. | Динамика, % |
| 1 | Чукотский автономный округ | 11,5 | 15,7 | +36,7 |
| 2 | Ханты-Мансийский автономный округ – Югра | 90,0 | 120,3 | +33,6 |
| 3 | Республика Северная Осетия – Алания | 8,6 | 10,9 | +26,8 |
| 4 | Республика Саха (Якутия) | 68,2 | 86,3 | +26,5 |
| 5 | Республика Мордовия | 10,7 | 13,3 | +24,2 |
| 6 | Чеченская Республика | 26,3 | 31,9 | +21,4 |
| 7 | Еврейская автономная область | 3,5 | 4,2 | +20,3 |
| 8 | Республика Алтай | 6,7 | 8,0 | +19,6 |
| 9 | Республика Ингушетия | 6,0 | 7,0 | +18,3 |
| 10 | Республика Марий Эл | 9,9 | 11,6 | +17,8 |
Источник: расчеты агентства «Эксперт РА», по данным Минфина России
Разрыв мог быть существенно больше, если бы не дополнительная финансовая поддержка из федерального бюджета, направленная на компенсацию выпадающих доходов и обеспечение устойчивости бюджетов в условиях пандемии. Правительство приняло несколько поддерживающих мероприятий для повышения сбалансированности бюджетов субъектов в условиях ухудшения экономической обстановки, в частности, отменило либо продлило ряд законодательных ограничений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. Также правительство распорядилось выделить дополнительные трансферты в совокупном размере около 270 млрд рублей, в том числе на оснащение коечного фонда в рамках борьбы с коронавирусной инфекцией.
В январе – апреле 2020 года регионы получили на 30,2 % больше трансфертов из федерального бюджета, чем за аналогичный период 2019-го. Увеличение трансфертов наблюдается в подавляющем большинстве регионов, за исключением Забайкальского края, Астраханской, Калининградской, Архангельской областей. Федеральная помощь оказалась хорошим опорным костылем, позволившим придержать нарастающий бюджетный дисбаланс, тем не менее результаты исполнения бюджетов говорят о недостаточности этих мер.
На фоне роста безвозмездных поступлений из федерального бюджета в структуре доходов в течение четырех месяцев 2020 года значительное снижение претерпели налоговые и неналоговые доходы (далее – ННД) регионов (-6,5 %), в совокупности субъекты недополучили 214,8 млрд рублей по сравнению с аналогичным периодом 2019-го. Падение ННД было нивелировано высокими показателями в I квартале (ННД выросли за январь – март на 8,1 %). Снижение ННД коснулось более 2/3 регионов. Больше всех пострадали Республика Хакасия (-37,8 %) и Кемеровская область (-32,3 %). Шоковые события в экономике сопровождаются неблагоприятной внешней конъюнктурой, что в том числе усугубляется низкими ценами на сырье и спадом производственных циклов. Это приводит к замедлению налоговых поступлений, в частности, их сокращению по основным бюджетообразующим налогам: налогу на прибыль организаций (-11,2 %), налогу на имущество организаций (-12,2 %) и налогам на совокупный доход (-17,8 %). В то же время выросли поступления по НДФЛ на 2,8 %, но в апреле просели почти на 20 % к уровню апреля 2019 года. Также подросли поступления по акцизам на 7,9 % в 71 регионе.
Таблица 3. Топ-10 регионов с наибольшим снижением ННД за январь – апрель 2020 года
| № п/п |
Субъект РФ | ННД на 01.05.2019, млрд р. | ННД на 01.05.2020, млрд р. | Динамика, % |
| 1 | Республика Башкортостан | 50,3 | 39,5 | -21,4 |
| 2 | Вологодская область | 23,7 | 18,4 | -22,4 |
| 3 | Ямало-Ненецкий автономный округ | 88,7 | 68,6 | -22,6 |
| 4 | Республика Коми | 26,3 | 19,9 | -24,3 |
| 5 | Тульская область | 24,3 | 18,3 | -24,5 |
| 6 | Астраханская область | 14,2 | 10,6 | -25,4 |
| 7 | Пермский край | 45,3 | 33,4 | -26,4 |
| 8 | Республика Татарстан | 82,8 | 58,9 | -28,8 |
| 9 | Кемеровская область – Кузбасс | 52,0 | 35,2 | -32,3 |
| 10 | Республика Хакасия | 8,5 | 5,3 | -37,8 |
Источник: расчеты агентства «Эксперт РА», по данным Минфина России
Таблица 4. Топ-10 регионов с наибольшим ростом ННД за январь – апрель 2020 года
| № п/п |
Субъект РФ | ННД на 01.05.2019, млрд р. | ННД на 01.05.2020, млрд р. | Динамика, % |
| 1 | Республика Ингушетия | 0,5 | 1,2 | В 2,6 раза |
| 2 | Чукотский автономный округ | 3,9 | 6,4 | +61,7 |
| 3 | Ханты-Мансийский автономный округ – Югра | 82,1 | 113,5 | +38,2 |
| 4 | Республика Алтай | 1,4 | 1,9 | +36,8 |
| 5 | Республика Саха (Якутия) | 39,9 | 50,9 | +27,6 |
| 6 | Чеченская Республика | 3,5 | 3,9 | +12,0 |
| 7 | Республика Марий Эл | 5,4 | 6,0 | +11,5 |
| 8 | Республика Калмыкия | 2,0 | 2,2 | +10,7 |
| 9 | Псковская область | 6,3 | 6,9 | +10,3 |
| 10 | Ленинградская область | 47,5 | 52,0 | +9,4 |
Источник: расчеты агентства «Эксперт РА», по данным Минфина России
Расходы региональных бюджетов по итогам четырех месяцев 2020-го выросли на 20,8 % к аналогичному периоду 2019 года. Увеличение расходов было зафиксировано практически во всех регионах, за исключением Ямало-Ненецкого автономного округа, Мурманской, Калининградской и Липецкой областей. В немалой степени такой рост обусловлен увеличением расходов в апреле 2020-го на 30,1 % по сравнению с апрелем 2019 года в связи с реализацией ряда мер по обеспечению устойчивого развития экономики при ухудшении ситуации, поддержки безработных граждан и семей с детьми. В структуре расходов регионов сохранилась социальная направленность. На финансовое обеспечение социальной политики, образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта в январе – апреле 2020 года было направлено 2,4 трлн рублей, что выше аналогичного уровня 2019-го на 21,7 %, при этом удельный вес расходов отраслей социального блока в общих расходах бюджетов вырос на 0,5 п. п. Также в структуре расходов произошли некоторые изменения. Так, в связи со значительным ростом расходов на здравоохранение (+67,7 %), связанным с созданием дополнительных койко-мест, выплатами медицинскому персоналу, закупкой специальных средств защиты и медицинского оборудования, произошло увеличение его удельного веса в общем объеме расходов на 3,6 п. п.
По итогам января – апреля 2020 года агрегированный профицит бюджетов регионов сократился в четыре раза по сравнению с аналогичным периодом 2019-го, до 211,3 млрд рублей, но по результатам апреля дефицит составил 93 млрд рублей. Бюджеты более трети субъектов РФ были исполнены с дефицитом, тогда как по итогам аналогичного периода 2019 года дефицитные бюджеты сложились только у четырех субъектов РФ. Наибольший бюджетный дисбаланс наблюдается в Москве (44,7 млрд рублей), Московской области (14,9 млрд рублей), Республиках Татарстан (12,9 млрд рублей) и Башкортостан (12,2 млрд рублей). Тем не менее профиль финансовой устойчивости у этих регионов оценивается довольно высоко, поэтому они могут себе позволить дополнительные заимствования для покрытия образовавшихся разрывов и финансирования собственных расходов без существенного ущерба для своей кредитоспособности.
Регионам придется занимать
Общий государственный долг субъектов РФ с 2017 года демонстрировал снижение в результате улучшения собираемости налогов и роста бюджетной устойчивости. Но сформировавшийся бюджетный дисбаланс по итогам четырех месяцев 2020-го способствовал росту государственного долга на 2,1 % к прошлому году и составил 2 086,8 млрд рублей по состоянию на 01.05.2020, за апрель долг вырос на 31,6 млрд рублей. Рост долга зафиксирован в 30 субъектах.
Передовиками по наращиванию долга стали Санкт-Петербург (в 1,8 раза) и Иркутская область (в 1,7 раза). Структура долга претерпела некоторые изменения: увеличилась доля рыночного долга (+2,7 п. п.), доля банковского долга сократилась (-2,1 п. п.), и все также наибольшую долю в долговом портфеле занимают бюджетные кредиты (48,4 %).
Таблица 5. Топ-10 регионов, сокративших долг за четыре месяца
| № п/п | Субъект РФ | Долг на 01.05.2019, млрд р. | Долг на 01.05.2020, млрд р. | Динамика, % |
| 1 | Амурская область | 27,6 | 24,0 | -13,1 |
| 2 | Челябинская область | 17,0 | 14,7 | -13,3 |
| 3 | Ивановская область | 13,3 | 11,3 | -15,0 |
| 4 | Республика Ингушетия | 2,5 | 2,0 | -17,6 |
| 5 | Красноярский край | 99,8 | 82,0 | -17,8 |
| 6 | Ненецкий автономный округ | 2,0 | 1,6 | -20,0 |
| 7 | Вологодская область | 19,7 | 15,7 | -20,1 |
| 8 | Мурманская область | 18,1 | 14,3 | -20,9 |
| 9 | Краснодарский край | 118,3 | 88,8 | -24,9 |
| 10 | Астраханская область | 19,3 | 13,7 | -28,9 |
Источник: расчеты агентства «Эксперт РА», по данным Минфина России
Таблица 6. Топ-10 регионов, нарастивших долг за четыре месяца
| № п/п | Субъект РФ | Долг на 01.05.2019, млрд р. | Долг на 01.05.2020, млрд р. | Динамика, % |
| 1 | Санкт-Петербург | 30,1 | 55,0 | +82,7 |
| 2 | Иркутская область | 12,3 | 20,5 | +66,7 |
| 3 | Камчатский край | 4,0 | 5,9 | +46,1 |
| 4 | Новосибирская область | 35,1 | 49,5 | +41,0 |
| 5 | Республика Бурятия | 7,3 | 10,0 | +36,3 |
| 6 | Московская область | 125,7 | 168,0 | +33,6 |
| 7 | Свердловская область | 66,8 | 86,2 | +29,0 |
| 8 | Воронежская область | 14,5 | 17,7 | +21,6 |
| 9 | Республика Калмыкия | 4,1 | 5,0 | +20,2 |
| 10 | Томская область | 29,1 | 34,4 | +18,4 |
Источник: расчеты агентства «Эксперт РА», по данным Минфина России
Долговая нагрузка за январь – апрель 2020 года по сравнению с аналогичным периодом 2019-го выросла на 1,0 п. п. и составила 22,8 % ННД бюджета регионов. Рост зафиксирован в 39 субъектах РФ, преимущественно в Республике Хакасии (+43,7 п. п.) и Томской области (+16,7 п. п.) в результате совокупного влияния снижения налоговых и неналоговых доходов и увеличения долговых обязательств. Снижение долговой нагрузки продемонстрировали 43 субъекта РФ, особо отличились Чукотский автономный округ (-19,1 п. п.) и Республика Ингушетия (-16,7 п. п.). В Москве долговая нагрузка осталась на уровне 1 мая 2019 года, в Севастополе и Сахалинской области долг отсутствует. Кроме того, количество регионов, у которых объем долга не превысил 10 % ННД, сохранилось почти то же (15), за исключением Иркутской области, где долговая нагрузка выросла с 8,2 до 14,4 % ННД.
В целях сдерживания стремительного роста долговой нагрузки и сохранения финансовой устойчивости правительство освободило субъекты от погашения бюджетных кредитов до конца текущего года и продлило программу реструктуризации бюджетных кредитов до 2029-го, также был увеличен срок по предоставлению казначейских кредитов от 90 до 180 дней. С 2021 года будут сняты ограничения на выпуск долговых ценных бумаг регионами, которые не имеют необходимого кредитного рейтинга, а также будет доступна возможность предоставлять горизонтальные бюджетные кредиты между регионами. Горизонтальные кредиты, вероятно, не найдут живого отклика у субъектов. В условиях медленного восстановления экономики для регионов приоритетным будет максимально аккумулировать средства для поддержания своей экономики, нежели выделять их для помощи другим регионам. За рыночным долгом при благоприятных условиях пойдут завсегдатаи облигационного рынка, более слабые регионы ограничатся банковским кредитованием. Тем не менее снятие ограничений на размещение облигаций является хорошим шансом для регионов с более низкими рейтингами или не имеющих рейтингов вообще занять позицию на текущем рынке и начать формировать себе кредитную историю. А для поддержания кредитной устойчивости важно формировать долговой портфель через длинные облигации с фиксированием низких ставок. Финансирование через банковские кредиты сейчас будет более коротким и, как следствие, станет давить на ликвидность бюджетов.
При продолжении рецессии экономики до конца года региональные бюджеты могут продемонстрировать снижение собственных доходов и во многом будут зависеть от поддержки со стороны федерального центра. При этом мы оцениваем возможность сокращения расходов как крайне ограниченную, поскольку перед регионами стоят обязательства по реализации национальных проектов, а также финансирование последствий пандемии. Это приведет к увеличению дефицитов бюджетов, и, по оценке агентства, агрегированный дефицит может составить около 200 млрд рублей, или 2,5 % от ННД. Долг регионов продолжит свой рост и к концу года достигнет уровня 2015–2017 годов в размере 2,3 трлн рублей. На фоне увеличения долга и снижения доходов долговая нагрузка тоже покажет свой рост к уровню 2018 года и составит, по нашей оценке, около 27 % ННД региональных бюджетов.
