Национальные проекты: ожидания, результаты, перспективы

Поделиться

VK

Содержание

• Идея нацпроектов
• Мировой опыт
• Влияние бюджетной политики на экономический рост
• Проблемы в реализации нацпроектов
• Государственные инвестиции: изменения в мире после начала эпидемии
• Как изменятся нацпроекты в связи с пандемией?
• Оценка влияния реализации нацпроектов в 2019 году на темпы экономического роста
• Альтернативные пути повышения экономического роста
• Приложение

Антон Табах,
управляющий директор по макроэкономическому анализу и прогнозированию «Эксперт РА»

при участии Анастасии Подругиной, Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

Национальные проекты как новый инструмент социально-экономического развития России задумали сразу после начала нынешнего президентского срока Владимира Путина. Нацпроекты должны работать на цели его майских указов 2018 года, которые включают повышение продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 году – до 80 лет), снижение уровня бедности в два раза, а также вхождение России в число пяти крупнейших экономик мира. Официально программу нацпроектов запустили в 2019 году на срок до 2024-го, в июле 2020 было принято решение отложить достижение ряда показателей до 2030 и скорректировать программу с учетом изменившихся обстоятельств. По докризисным прогнозам Министерства экономического развития, экономический рост в результате реализации нацпроектов уже с 2021-го должен был составлять 3 % в год.

1. Существенная часть средств, выделенных в рамках нацпроектов, – это расходы, которые производили и раньше, но за счет финансирования из федерального бюджета. Например, 19 % от всех средств, предоставленных на нацпроекты в 2019 году, и более 26 % в 2020-м выделено на финансовую поддержку семей при рождении детей в виде материнского капитала. В условиях кризиса, вызванного пандемией, нацпроекты будут выполнять задачи текущей бюджетной политики в еще большей степени.
2. В течение первых трех кварталов 2019 года были исполнены расходы по проектам, которые в 2018-м и ранее и так финансировал федеральный бюджет, поэтому бюрократические процессы их согласования не вызвали сложностей.
3. В последнем квартале 2019 года расходы по отстающим нацпроектам были исполнены опережающими темпами – более 40 % запланированных расходов исполнено в последнем квартале по нацпроектам «Цифровая экономика», «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года», «Производительность труда и поддержка занятости», «Международная кооперация и экспорт», «Экология». При этом исполнение НП «Цифровая экономика» и «Экология» так и осталось на низком уровне – 73,3 и 66,3 % соответственно. Общий уровень исполнения нацпроектов составил 91,4 %, что приемлемо на фоне невысокого уровня исполнения бюджетных расходов (94,2 %). В начале 2020 года исполнение расходов по нацпроектам более равномерно – так, за четыре месяца 2020-го исполнено уже 44,5 % всех запланированных расходов на здравоохранение (вероятно, в связи с пандемией), 29 % всех запланированных расходов на НП «Демография», а также 34,3 % расходов в рамках НП «Жилье и городская среда».
4. Задачи нацпроектов находятся в процессе пересмотра с учетом повысившейся роли здравоохранения и социальной политики в результате последствий пандемии. Большинство стран мира анонсировало объемные фискальные меры, направленные на социальную политику, здравоохранение и помощь бизнесу. Россия также анонсировала подобные меры, однако пока в небольшом объеме. Цели национального развития предполагается продлить до 2030 года в соответствии с указом президента от 21 июля 2020 года, акцентировав внимание на увеличение продолжительности жизни, борьбу с бедностью, образование, науку, а также защиту окружающей среды и инфраструктуру, а также увеличить срок реализации поставленных целей.
5. В условиях экономического кризиса, вызванного пандемией COVID-19, мы ожидаем увеличения расходов по нацпроекту «Здравоохранение» (на 10 %) в 2020 и 2021 годах за счет существенного сокращения затрат по нацпроектам «Цифровая экономика», «Международная кооперация и экспорт», «Наука» в 2020-м и 2021-м на 25 и 20 % соответственно, а также небольшого снижения (на 10 %) по нацпроекту «Демография» в 2020-м и 2021-м (за счет уменьшения количества обращений за материнским капиталом) и по остальным на 10 % в 2020-м. Полагаем, общий объем израсходованных на нацпроекты средств в 2020 году будет примерно на 150 млрд рублей меньше запланированного, в 2021-м – приблизительно на 100.
6. В 2020 году вклад нацпроектов, исполненных в 2019-м, в компенсации экономического спада за счет реализации нацпроектов не превысит 0,7 п. п. от текущих темпов экономического роста, а вклад от реализации нацпроектов в 2020-м составит не более 0,6 п. п. повышения темпов экономического роста в 2020–2021 годах. Мы не учитываем отрицательный мультипликатор для государственных затрат на
7. Приведенная оценка является оптимистичной, существует ряд факторов, которые будут уменьшать эффективность экономического роста: низкое качество администрирования государственных расходов, повышение нормы сбережений у среднего класса в условиях неопределенности.
8. При существующей конфигурации нацпроектов экономический рост будет «одногорбым», то есть Симметричное снижение налогов (или не повышение НДС) в 2019-м позволило бы увеличить ВВП примерно на 0,4 п. п. Таким образом, снижение налогов было бы в лучшем случае сравнимо по эффекту с увеличением госрасходов за счет нацпроектов.

Идея нацпроектов

Общий бюджет у национальных проектов составляет 25,7 трлн рублей и делится на три направления. На проекты в рамках программы «Человеческий капитал» ассигновано 5,7 трлн рублей, на программу «Комфортная среда для жизни» пойдет 9,9 трлн рублей, а на «Экономический рост» израсходуют 10,1 трлн рублей.

Для координации работы создан специальный Совет по стратегическому развитию и национальным проектам при Президенте России. Развитие конкретных проектов в рамках трех программ курируют отдельные вице-премьеры. За исполнение проектов «Здравоохранение», «Образование», «Демография» и «Наука» на общую сумму в 6,3 трлн рублей отвечает Татьяна Голикова. Ольга Голодец ведет проект «Культура», на который выделено 113,5 млрд рублей. Вице-премьер Алексей Гордеев занимается проектом «Экология», на который потратят 4 трлн рублей. Максим Акимов ведет проекты «Безопасные и качественные автомобильные дороги», «Цифровая экономика», «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры» (только транспортная часть) на общую сумму 12,8 трлн рублей. Антону Силуанову поручена работа над проектами поддержки малого и среднего предпринимательства, производительности и поддержки занятости, а также по международной кооперации и развитию экспорта, на которые потратят 1,5 трлн рублей. Финансирование национальных проектов будут вести из четырех источников: 13,2 трлн рублей (около половины расходов) даст федеральный бюджет, 7,5 трлн рублей возьмут из внебюджетных ресурсов (30 %), 4,9 трлн рублей выделят регионы (20 %), а еще 147,8 млрд – из государственных внебюджетных фондов. Правительству Дмитрия Медведева пришлось пересматривать акцизную политику, а также повышать НДС как раз для того, чтобы найти деньги на программы развития.

Три наиболее дорогостоящих национальных проекта – «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры» (6,3 трлн рублей), «Безопасные и качественные автомобильные дороги» (4,7 трлн рублей) и «Экология» (4 трлн рублей). Меньше всего потратят на развитие малого предпринимательства (481,5 млрд рублей), культуру (113,5 млрд рублей) и на поддержку занятости (52,1 млрд рублей). Программа нацпроектов выстроена иерархически: в составе каждого из 13 нацпроектов есть ряд федеральных и еще более мелких региональных проектов (более 60 % мероприятий по нацпроектам находятся в зоне ответственности субъектов Федерации).

Мировой опыт

Влияние бюджетной политики на экономический рост

Рост государственных расходов сам по себе увеличивает ВВП, потому что эти затраты являются его частью.

Однако рост государственных расходов влияет на другие компоненты совокупного спроса: потребление, инвестиции, чистый экспорт.

• Потребители и бизнес после увеличения государственных расходов будут ожидать последующего повышения налогов (или выпуска государственного долга, который в дальнейшем теоретически также будет профинансирован за счет повышения налогов) -> снизят потребление и инвестиционную активность соответственно.
• Также будет происходить вытеснение чистого экспорта за счет повышения курса валюты из-за увеличения номинального ВВП.
• Кроме того, увеличение госрасходов влияет и на совокупное предложение через изменение уровня труда работниками – причем, положительно или отрицательно это воздействие, сказать сложно.

Таким образом, теория не дает ответа на вопрос, насколько эффективны дополнительные госрасходы для повышения экономического роста. Эмпирические исследования, впрочем, свидетельствуют о том, что эффективность государственных расходов для повышения темпов экономического роста зависит от типа самих затрат: мультипликативный эффект производительных расходов (на инфраструктуру, здравоохранение, образование и так далее) существенно больше, чем у непроизводительных (на национальную оборону, безопасность, социальную политику и так далее). В процессе расходования средств на инфраструктуру или здравоохранение накапливается капитал, физический или человеческий, который положительно влияет на развитие экономики в будущих периодах. Расходы на национальную оборону или социальную политику в свою очередь не способствуют накоплению подобного капитала, поэтому их влияние на экономический рост значительно ниже. Более того, согласно некоторым исследованиям, по российским данным, а значит, с учетом особенностей экономики РФ расходы на национальную оборону и социальную политику влияют на экономический рост негативно.

Проблемы в реализации нацпроектов

Наиболее активно в 2019 году были исполнены расходы по тем нацпроектам, которые в 2018-м и ранее и так финансировали из федерального бюджета (бюрократические процессы их согласования не вызвали сложностей).

Суммарно затраты на нацпроекты на 2019 год составляют 5 % от расходов консолидированного бюджета 2018-го. По некоторым статьям расходы были серьезно увеличены – так, затраты на дорожное хозяйство за счет НП «Безопасные и качественные автомобильные дороги» и НП «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года» должны вырасти почти на 30 %, а расходы на охрану окружающей среды должны вырасти почти на 38,5 % за счет НП «Экология». Однако по другим сферам рост расходов не так впечатляет: затраты на здравоохранение увеличатся только на 4,8 %, а на образование – на 2,9 % (см. таблицу 1 в приложении).

При этом расходы на большинство нацпроектов просто замещают затраты федерального бюджета: средства, которые ранее выделяли из федерального бюджета теперь выделяют за счет нацпроектов. Например, в нацпроекте «Демография» существенную долю (81 %) занимает федеральный проект «Финансовая поддержка семей при рождении детей», который в свою очередь на 80 % состоит из межбюджетных трансфертов в рамках предоставления материнского капитала. Таким образом, получается, что по меньшей мере 19 % от всех средств, выделенных на нацпроекты в 2019 году (326 из 1 719 млрд рублей), – это расходы, которые производили и раньше, но за счет финансирования из федерального бюджета.

В рамках других нацпроектов также присутствует подобный эффект вытеснения федерального бюджетного финансирования за счет средств нацпроектов, однако оценить эффект точно не представляется возможным из-за непрозрачной структуры расходования средств на нацпроекты.

Непрозрачность нацпроектов сама по себе препятствует эффективному исполнению расходов и передаче мультипликативного эффекта на экономический рост. Так, на федеральный проект «Борьба с онкологическими заболеваниями», входящий в нацпроект «Здравоохранение», предполагается потратить почти 6 % от всех средств, запланированных на 2019 год. Из заложенных 101 млрд рублей 70 % – расходы на межбюджетные трансферты по статье «Оказание медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями в соответствии с клиническими рекомендациями (протоколами лечения)», при этом более подробной разбивки в открытом доступе не существует.

Другое серьезное препятствие к повышению темпов роста за счет нацпроектов – низкий уровень исполнения расходов. К концу года уровень исполнения по нацпроектам составил 91,4 % при уровне исполнения бюджетных расходов в 94,2 % – на фоне рекордно низкого исполнения бюджетных расходов уровень исполнения нацпроектов выглядит приемлемо. Однако на протяжении года исполнение нацпроектов выглядело не так радужно. Например, за полгода исполнения национальных проектов бюджет израсходовал только 32 % от запланированной на год суммы, а за девять месяцев – 52,1 %.

Причем по некоторым проектам расходы исполнены относительно равномерно (НП «Демография», «Наука», «Здравоохранение»). По другим проектам большая часть затрат пришлась на последний квартал 2019 года (более 40 % запланированных расходов): «Цифровая экономика», «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года», «Производительность труда и поддержка занятости», «Международная кооперация и экспорт», «Экология».

По ряду федеральных проектов расходов в первые полгода не произведено вовсе – например, по ФП «Создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации» в рамках нацпроекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» по паспорту запланировано 7 373 млн рублей, бюджетной росписью установлены расходы в размере 5 373 млн рублей, но в первом полугодии никаких трат не было.

По итогу 2019 года значительно отстают по уровню исполнения два национальных проекта – «Экология» (66,3 %) и «Цифровая экономика Российской Федерации» (73,3 %).

Таблица 1. Реализация нацпроектов в 2019

Источник: Росказна, оценки Эксперт РА

Кроме того, Счетная палата указывала на несогласованность целей нацпроектов, отсутствие ведения полноценной статистики, а планы по некоторым из них будут утверждены только к концу 2019 года. Среди целей проекта «Цифровая экономика» указано среди прочего «использование преимущественно отечественного программного обеспечения государственными органами, органами местного самоуправления и организациями». Из-за отставания от графика исполнения нацпроектов в середине лета 2019 года глава Счетной палаты Алексей Кудрин предложил пересмотреть цели нацпроектов, однако в конце 2019-го Владимир Путин заявил, что этого делать не будут.

Национальные проекты, ориентированные на развитие, впервые вошли в российскую практику в 2005 году. С 2006 по 2018 год работала программа приоритетных национальных проектов по «развитию человеческого капитала». Под конец реализации программы власти отчитывались о том, что приоритетные национальные проекты исполнены на 93–94 %, хотя независимые эксперты оценивали уровень реализации в 30–40 %. Во многих проектах программы 2005–2018 годов цели были прописаны без конкретных показателей, поэтому оценить реализацию непросто. В проекте «Жилье» были наиболее четко прописаны цели реализации и по нему просто отследить уровень их исполнения. Например, в 2005 году планировалось увеличить объем ввода нового жилья до 80 млн кв. м к 2010-му. В итоге после первых пяти лет реализации было введено только 58,1 млн кв. м жилья (целевой показатель на 2010 год был достигнут только в 2014-м). Также за первую пятилетку планировалось снизить уровень износа основных фондов предприятий ЖКХ с 60 до 50 %, однако по состоянию на 2011 год этот показатель оставался прежним.

Вероятно, за первые два квартала 2019 года были исполнены расходы по проектам, которые в 2018-м и ранее и так финансировали за счет федерального бюджета, поэтому бюрократические процессы их согласования не вызвали сложностей. О такой ситуации свидетельствует высокий процент исполнения по нацпроектам «Демография», «Здравоохранение». За второе полугодие уровень исполнения был доведен до приемлемого, однако Счетная палата сообщает о ряде нарушений в ходе реализации.

Счетная палата в начале 2020 года опубликовала отчеты о реализации некоторых проектов, включавшие замечания об исполнении. В первую очередь замечания касались некорректно поставленных целей и критериев исполнения проектов, создания стимулов для формального достижения целей, а также низкого уровня исполнения расходов.

В 2020 году запланированные на нацпроекты затраты увеличились на треть, особенно сильно выросли запланированные расходы на НП «Здравоохранение» (почти в два раза), НП «Экология» (на две трети), НП «Демография», НП «Образование», НП «Цифровая экономика» (в полтора раза). При этом на некоторые нацпроекты запланирован меньший объем расходов – НП «Безопасные и качественные автомобильные дороги», НП «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», НП «Международная кооперация и экспорт».

Исполнение нацпроектов за четыре месяца 2020 года имеет неравномерный характер, однако во многом это объясняется пандемией COVID-19 – так, расходы на НП «Здравоохранение» исполнены уже на 44,5 %.

Таблица 2. Расходы на нацпроекты (2019-2020)

Источник: Минфин РФ, оценки Эксперт РА

Государственные инвестиции: изменения в мире после начала эпидемии

Пандемия COVID-19 и соответствующие ограничения хозяйственной деятельности наносят огромный ущерб экономикам всех стран. Меры, принятые для ограничения распространения нового вируса, а также неопределенность в отношении будущего, по прогнозу ОЭСР, приведут к начальному спаду в 20–25 %. По оценке МВФ, мировую экономику ожидает снижение на 3 % по результатам 2020 года, при этом для отдельных экономик спад будет более существенным – так, для России МВФ прогнозирует уменьшение ВВП на 5,5 % по итогу 2020-го.

По всему миру страны принимают новые пакеты фискальных и монетарных мер, направленных на сглаживание падения экономики, а также на борьбу с коронавирусом. Пакеты антикризисных мер во многих государствах достаточно существенны, в развитых странах их размер составляет 3–15 % ВВП. В основном меры направлены на повышение уровня ликвидности в экономике, эффективности системы здравоохранения, а также на помощь малому бизнесу и домохозяйствам. Среди наиболее популярных мер можно выделить следующие:

Поддержка малого бизнеса

• Предоставление отсрочек бизнесу. Предоставляется возможность отсрочить уплату налогов, социальных платежей, сдачу налоговой декларации. Также ускоряется процесс получения налоговых вычетов.
• Предоставление налоговых льгот бизнесу, в частности, по взносам на социальное обеспечение, налогам на заработную плату или налогам на имущество.
• Помощь бизнесу в сохранении рабочих мест, начиная от схем с сокращенным количеством дней и заканчивая субсидиями на выплату заработных плат.

Инвестиции в здравоохранение

• Повышение эффективности системы здравоохранения, в частности, увеличение коечного фонда и оснащение больниц медицинским оборудованием.
• Выплаты медицинским работникам.
• Борьба с коронавирусом, в частности, осуществление тестирования и разработка вакцины.

Социальная поддержка

Поддержка населения осуществляется в основном с помощью прямых выплат (реже – налоговых отсрочек).

• Прямые выплаты. Охват различается: выплаты бедным, пожилым, семьям с детьми, в некоторых странах – всем гражданам.
• Выплаты по случаю болезни коронавирусом.
• Пособия по безработице и выплаты самозанятым.

Принятые меры, возможно, будут продлены и расширены – эпидемия коронавируса продемонстрировала несовершенства системы здравоохранения даже в развитых странах. Кроме того, в очень вероятном пессимистичном сценарии, где некоторые ограничения экономической деятельности будут сохраняться еще долгое время или же будут усиливаться и ослабевать с новыми волнами коронавируса, потребуются дополнительные меры социальной поддержки и помощи бизнесу.

Несмотря на внушительный объем мер, существенную долю антикризисных пакетов во многих странах занимают государственные гарантии, которые нельзя назвать прямым вливанием средств в экономику.

Существующие на сегодняшний день в открытом доступе документы не позволяют с точностью оценить объем помощи по разным направлениям, разные страны показывают разную степень детализации принятых бюджетов. По российским дополнительным государственным расходам также нет открытой информации, приведены оценки РБК¹. В таблице 3 собраны некоторые сведения о дополнительных государственных расходах в кризисный период. Там, где это возможно, представлены данные по дополнительным расходам на здравоохранение, помощь малому бизнесу и социальную поддержку.

Таблица 3. Программы поддержки экономики в связи с пандемией - прямые и косвенные расходы

Источник: данные правительств и МФВ, Эксперт РА

В целом фискальный ответ России в части прямых государственных расходов (без учета не только займов и госгарантий, но и налоговых льгот и отсрочек) представляется невысоким по сравнению с другими странами. Вероятно, отчасти это связано с более медленным объявлением дополнительных расходов.

Таблица 4. Сравнения программ поддержки экономики в связи с пандемией

*Включая налоговые вычеты.

Источник: данные правительств и МФВ, Эксперт РА

Как изменятся нацпроекты в связи с пандемией?

Реализация нацпроектов оказалась заторможенной как из-за «бутылочных горлышек» и неготовности проектов, так и из-за смены приоритетов в президентском послании 2020 года и у нового правительства, после чего сразу началась пандемия. Ее последствия оказались многоуровневыми – из профицита бюджет ушел в дефицит, долговое финансирование перестало быть табуированным, потребовались большие контрциклические расходы. Поэтому мы можем ожидать активного использования нацпроектов при реализации программы восстановления экономики с увеличением доли и масштабов финансирования проектов в области здравоохранения, демографии и развития МСП. Дорожное строительство – очевидный инструмент контрциклических расходов и поддержки отечественных производителей. При этом проекты по цифровизации и развитию экспорта могут оказаться отложенными со сдвигом приоритетов на социальную политику.

В начале кризиса поднимался вопрос о сокращении программы нацпроектов из-за снижения налоговых поступлений. Однако переход к более активным заимствованиям на фоне резкого снижения процентных ставок обеспечивает защиту существенной части проектов в 2020–2021 годах. Заявленные сокращения в рамках бюджетной оптимизации связаны с замедлением экономической активности. При этом можно ожидать снижения расходов этого года максимум на 50 млрд рублей и сохранения объемов в 2021-м., при перераспределении расходов между направлениями.

Таблица 5. Изменения расходов на нацпроекты (2020-2021)

Источник: оценки Эксперт РА

Оценка влияния реализации нацпроектов в 2019 году на темпы экономического роста

Мы оценили влияние нацпроектов на экономический рост на основе ряда российских исследований размеров мультипликаторов совокупных расходов и отдельных категорий расходов. Подробную методологию нашего анализа можно найти в приложении.

В условиях экономического кризиса, вызванного пандемией COVID-19, мы ожидаем увеличения расходов по нацпроекту «Здравоохранение» (на 10 %) в 2020 и 2021 годах за счет существенного сокращения затрат по нацпроектам «Цифровая экономика», «Международная кооперация и экспорт», «Наука» в 2020-м и 2021-м на 25 и 20 % соответственно, а также небольшого снижения (на 10 %) по нацпроекту «Демография» в 2020-м и 2021-м (за счет уменьшения количества обращений за материнским капиталом) и по остальным на 10 % в 2020-м. Полагаем, общий объем израсходованных на нацпроекты средств в 2020 году будет примерно на 150 млрд рублей меньше запланированного, в 2021-м – приблизительно на 100.

В целом российские фискальные мультипликаторы относительно невысоки, как и в большинстве переходных экономик. Увеличение совокупных государственных расходов за счет нацпроектов на 1,7 и 2 трлн рублей в 2019 и 2020 годах соответственно, согласно нашей оценке, повысит темпы экономического роста не более чем на 0,7 п. п. в 2020-м и 2021-м. С учетом снижения общего объема расходований в 2020 году в связи с замедлением экономической деятельности из-за ограничений, вызванных пандемией COVID-19, мы полагаем, что вклад в темпы экономического роста в 2021-м не превысит 0,6 п. п.

В первую очередь было оценено с помощью мультипликатора влияние на экономический рост бюджетных расходов.

Таблица 6. Влияние нацпроектов на экономический рост

Источник: оценки Эксперт РА

Полученная оценка темпов экономического роста мажорирующая, то есть таких темпов роста по результатам реализации нацпроектов экономика могла бы достичь в идеальных условиях. Кроме того, в расчетах использовались мультипликаторы, полученные до того, как в российской экономике произошли некоторые изменения, негативно повлиявшие на размер мультипликатора (например, смена режима валютного курса, рост уровня госдолга).

• Одни из важнейших факторов, снижающих полученный мультипликатор, – неудовлетворительное качество государственного управления исполнением расходов и налогового администрирования, а также значительная коррупционная составляющая. Дополнительно негативно повлияет рост неопределенности и рисков для инвесторов – уход в тень и отток капитала значительно снизят мультипликативный эффект.
• Рост уровня госдолга также может негативно сказаться на эффективности фискальной политики. С ростом уровня госдолга инвесторы и потребители будут ожидать продолжения повышения налогов в той степени, чтобы государство могло отдать долг, поэтому будут сберегать больше. Дополнительно норму сбережения повышает уже упомянутый значительный уровень неопределенности.
• Наибольшая эффективность политики государственных расходов достигается, если средства быстро попадают к тем экономическим агентам, которые испытывают проблемы с ликвидностью, – в таком случае средства будут быстро возвращены в экономику и будут порождать мультипликативный эффект для экономического роста. Однако это не относится к бюджетным расходам на трансферты.
• Смена режима валютного курса также могла негативно повлиять на мультипликативный эффект: в теории при плавающем валютном курсе меры фискальной политики не эффективны, так как вытесняют чистый экспорт за счет повышения реальной процентной ставки в стране и последующего роста курса валюты. В российском случае этот эффект будет усилен ростом импорта на фоне восстановления экономической активности и увеличением потребительского спроса на импортные товары и услуги.

Такие изменения, как снижение инфляции или степени открытости экономики, должны влиять на мультипликаторы государственных расходов позитивно. Однако подобные перемены в российской экономике сопряжены с негативными факторами, которые снижают эффективность госрасходов для повышения темпов экономического роста. Например, снижение инфляции обеспечивает рост мультипликатора не само по себе, а за счет уменьшения реальных ставок в экономике и повышения инвестиционной и кредитной активности. Снижение степени открытости экономики, преодоление склонности к импорту также должны положительно влиять на мультипликативный эффект – меньшая доля бюджетных расходов будет утекать за рубеж. Однако в российской ситуации эти изменения сопровождаются значительным ростом политических рисков и повышением неопределенности для инвесторов, что полностью нивелирует увеличение мультипликатора и, более того, вероятно, имеет значительное отрицательное влияние на мультипликативный эффект.

Следует заметить, что в сумме темпы экономического роста за счет каждого из НП ниже нашей оценки темпов экономического роста, полученной в соответствии с совокупным увеличением государственных расходов. Это дополнительно свидетельствует о чрезмерно оптимистичном характере предыдущей оценки. С учетом методологии проведения оценки (метаанализ на основе ряда российских исследований) оценка по отдельным нацпроектам представляется более реалистичной.

В таблице 7 представлена оценка экономического роста вследствие исполнения отдельных нацпроектов в 2019 и 2020 годах, а также с учетом изменений 2020-го.

Таблица 7. Влияние отдельных нацпроектов на экономический рост

Источник: оценки Эксперт РА

Однако отрицательный взнос в экономический рост НП «Демография» представляется не реалистичным: в связи с вышеописанной проблемой замещения затрат федерального бюджета расходами нацпроектов скорее всего мультипликатор социального нацпроекта близок к нулю.

Таким образом, по оптимистичным прогнозам, прибавка темпов экономического роста за счет реализации нацпроектов будет не более 0,7 п. п. от текущих темпов, даже если негативное влияние повышенных расходов на социальную политику окажется незначительным.

При этом экономический рост будет «одногорбым», то есть дополнительный положительный эффект для него через несколько лет наблюдаться не будет. Дело в том, что «двугорбый» экономический рост обеспечивают качественно управляемые производительные расходы, а существенная часть средств, которые будут потрачены на нацпроекты, либо является социальными трансфертами (почти 30 % от всех запланированных расходов на нацпроекты), либо значительно подвержена воздействию коррупционной составляющей и низкому качеству управления.

В условиях экономического кризиса, вызванного пандемией, большую часть расходов будут осуществлять из федерального бюджета.

Альтернативные пути повышения экономического роста

• Повышение эффективности реализации нацпроектов может быть достигнуто с помощью улучшения качества государственного управления расходами.
• Повышение прозрачности как в части отчетности о расходовании государственных средств на нацпроекты, так и в части процедур, необходимых для получения государственных средств. Такие меры могли бы в том числе повысить степень исполнения запланированных расходов.
• Повышение степени подотчетности: необходимо создание четкого института реализации расходов на нацпроекты, включающего прозрачные санкции в случае недостаточной или некачественной реализации для ответственного лица.
• Для повышения темпов экономического роста может быть использована обратная мера увеличения госрасходов – снижение налогов. Фискальный доходный мультипликатор в России также невелик, снижение налоговых сборов на 1 % ВВП приведет к повышению темпов роста ВВП на 0,69 % через год (и на 0,75 % через два). К примеру, повышение НДС с 2019-го, по данным ЦБ, обеспечило изъятие средств из экономики примерно в размере 0,55 % ВВП в год. То есть симметричное снижение налогов (или не повышение НДС) позволило бы увеличить ВВП примерно на 0,4 п. п. (0,55*0,75). Таким образом, снижение налогов было бы в лучшем случае сравнимо по эффекту с увеличением госрасходов за счет нацпроектов. В условиях пандемии властям пришлось вводить налоговые каникулы и отсрочки для отдельных отраслей – их эффекты можно будет оценить уже к концу года.

Приложение

Таблица 1. С чем сравниваются нацпроекты

Источник: Минфин РФ, оценки Эксперт РА

Методология

Для расчетов прогнозов экономического роста осуществлен метаанализ исследований российских авторов по оценке бюджетных мультипликаторов. Для метаанализа использованы приведенные ниже исследования (таблица 2).

Таблица 2. На чем основана методология оценок

Источник: Минфин РФ, оценки Эксперт РА

В разных исследованиях использованы разные методологии: по большей части расчеты проводили на основе SVAR-моделей, но в одном из исследований применен двухшаговый метод. Также в одних исследованиях переменные ВВП и государственных расходов использованы в абсолютных величинах, в некоторых – в разностях (то есть в темпах прироста), в одном из исследований в качестве переменной государственных расходов было взято изменение доли соответствующей категории государственных расходов в бюджете (таблица 3).

Таблица 3. Особенности использованных моделей оценки

В представленных исследованиях оценивали как мультипликатор совокупных государственных расходов, так и мультипликаторы отдельных расходов. Мультипликаторы собраны в таблице 4.

Таблица 4. Мультипликаторы

Модель I для оценки не была использована, так как в работе автора она дана, скорее, как иллюстрирующая – в ней отсутствует показатель налоговых доходов бюджета, из-за чего оценки коэффициентов мультипликаторов получаются завышенными. Модель V не использована для оценки мультипликатора здравоохранения, так как автор в работе признает нереалистично завышенный коэффициент по расходам на здравоохранение.

Для проведения метаанализа были рассчитаны темпы экономического роста в соответствии с мультипликатором в каждой исследуемой модели. Далее полученные результаты были приведены к единому показателю – абсолютной величине ВВП в следующем периоде. Для перехода к абсолютной величине от темпов роста за базовый год был взят 2018-й. Далее было получено среднее взвешенное. Веса исследования получали в зависимости от его свежести (последнее наблюдение в выборке) и широты выборки (количество наблюдений). Веса исследований представлены в таблице 5.

Таблица 5. Веса исследований

* В таблице указан вес, в случае если в расчете использовано шесть мультипликаторов – по одному от каждой команды авторов. Если используют только модели III, V, VI, VIII (для расчетов общих темпов роста по мультипликатору совокупных государственных расходов), то веса составят примерно 0,22, 0,22, 0,37, 0,19 соответственно.

Для каждого из нацпроектов использован наиболее подходящий доступный мультипликатор (см. таблицу 6).

Таблица 6. Нацпроекты и мультипликаторы

1. Балаев А. И. Влияние структуры бюджетных расходов на экономический рост в России//Экономическая политика. – 2018. – Т. 13. – № 6.
2. Дробышевский С., Назаров П. Теоретические аспекты оценки бюджетного мультипликатора в РФ//М.: РАНХиГС. [Drobyshevsky S., Nazarov P. (2013). Theoretical aspects of the evaluation of budget multiplier in Russia. Moscow: RANEPA. (In Russian).]. – 2013.
3. Каменских М., Иванова Н. Эффективность государственных расходов в России//Экономическая политика. – 2011. – № 1. – С. 176–192.
4. Кудрин А., Кнобель А. Бюджетная политика как источник экономического роста//Вопросы экономики. – 2017. – № 10. – С. 5–26.
5. Громов А. Д. Влияние государственных расходов на экономический рост//Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. – 2015. – № 4. – С. 62–71.
6. Власов С. А., Дерюгина Е. Б. Фискальные мультипликаторы в России//OF THE NEW ECONOMIC ASSOCIATION. – 2018. – С. 104.