Бюджетная политика: новый поворот

Поделиться

VK

Содержание

• Консолидация бюджета на выходе из пандемии: мировая практика.
• Текущее состояние бюджетной политики в России
• Нацпроекты: изменения 2020 года и будущие планы.
• Послание президента: новые направления поддержки населения и регионов.
• Как повлияют на экономический рост дополнительные расходы?

Антон Табах,
управляющий директор по макроэкономическому анализу и прогнозированию «Эксперт РА»

Анастасия Подругина,
преподаватель факультета мировой экономики и мировой политики НИУ «ВШЭ»

• Сокращение бюджетных расходов в большинстве стран мира планируется к концу 2021 года – 2022 год – из-за опасений по поводу замедленного восстановления экономики.  Однако во многих странах возврат к предкризисным уровням социальных расходов и расходов на здравоохранение не планируется. Основные сценарии финансирования антикризисных и посткризисных расходов – повышение налогов на богатых (США, Великобритания), наращивание госдолга (США, Великобритания), сбор «инфляционного налога» (Бразилия), сокращение расходов до предкризисных уровней (Китай).
• В России объем «оставшихся после кризиса» расходов обещает быть достаточно скромным: доли расходов на здравоохранение и социальную политику в ВВП в соответствии с новым бюджетом будут сокращаться. Дополнительные социальные расходы, объявленные в послании президента, оцениваются всего в 200 млрд рублей в год.
• Реализация нацпроектов ускорилась, хотя многие проблемы сохраняются: непрозрачность запланированных расходов, неисполнение расходов по некоторым нацпроектам. Общий взнос нацпроектов 2020 и 2021 года мы оцениваем в 0,71 и 0,72 п.п. экономического роста в 2021 и 2022 годах соответственно.
• Новый тренд в бюджетной политике – повышение уровня поддержки регионов за счет бюджетных инфраструктурных и «антикризисных» кредитов (последние – для регионов с уровнем нагрузки более 25%).
• Структурное повышение социальных расходов уже произошло, и больших новаций в этой сфере в ближайшие годы ожидать не стоит.
• Основной фокус бюджетной политики России 2020-2021 годов – бюджетная консолидация после значительного повышения расходов в кризисный год. Макроэкономические условия для консолидации благоприятны: дорогая нефть, слабый рубль, многообещающие налоговые сборы в январе-апреле 2021.

Консолидация бюджета на выходе из пандемии: мировая практика.

Уровень расходов, возросших на период пандемии и кризиса, будет постепенно снижаться.  Определение срока, в который это должно произойти, – один из главных вызовов для фискальной политики всех стран мира на ближайшие годы.

Государственные расходы всех стран в мире – как развитых, так и развивающихся – в 2020 году выросли на фоне борьбы с пандемией COVID-19 и сопутствующим экономическим кризисом. В развитых странах на борьбу с пандемией потратили около 17% от ВВП, в странах со средним доходом эта цифра составила 4% от ВВП, а в наименее развитых странах – 1.6% от ВВП. Объемы дополнительных расходов представлены без учета государственных гарантий, льготных кредитов, но с учетом налоговых льгот.

Значительный антикризисный объём государственных и наднациональных расходов, выходящих за рамки запланированных бюджетов и законодательных ограничений, ставит вопрос о той или иной бюджетной консолидации. Постепенно бюджеты будут снижать уровень расходов, однако велика опасность снизить расходы слишком рано, когда экономика еще не восстановилась – как произошло после глобального финансового кризиса 2008-2009 годов. Определение срока сокращения расходов – один из самых трудных аспектов фискальной политики всех стран мира на ближайшие несколько лет.

• Европейский союз, в соответствии с программой «ЕС Нового поколения» (NextGenerationEU), в рамках которой существует Фонд восстановления и устойчивости (Recovery and Resilience Facility), планирует осуществлять расходы до 2022 года – исследование Еврокомиссии показывает, что страны ЕС находятся в самом начале выхода из кризиса. Предполагается, что страны-члены также начнут пересматривать свои государственные расходы в начале 2022 года и сокращать на основе оценки эпидемиологического восстановления и оценке рисков фискальной устойчивости.
• В течение 2021 года продолжает мягкую бюджетную политику и Германия, несмотря на бюджетное правило. Последние несколько лет Германия жестко придерживалась бюджетного правила «долгового тормоза», введенного после кризиса 2008-2009 года и закрепленного в Основном законе. Это правило исключает возможность заимствований для финансирования структурного дефицита, превышающего 0,35% ВВП. Однако в 2020 году правительство приняло дополнительный бюджет, предполагающий превышение почти на 120 миллиардов евро максимально допустимого порога новой задолженности. Большинство антикризисных мер сохраняют свое действие и в 2021 году, поэтому рост расходов продолжается, их повышенный уровень вновь закреплен в «дополнительном бюджете», а правило «долгового тормоза» по-прежнему не соблюдается. Министр финансов Олаф Шольц недавно заявил, что такая практика, вероятно, распространится и на следующий год, поскольку правило не позволяет сделать все необходимое, чтобы помочь Германии выбраться из экономического спада, вызванного COVID.
• На фоне пандемии в Бразилии впервые был превышен допустимый Конституцией уровень государственных расходов, установленный Конгрессом в 2016 году в рамках политики по сокращению бюджетного дефицита. Согласно принятой конституционной поправке, рост государственных расходов не должен превышать уровень инфляции предыдущего года. Во избежание нарушения этой поправки чрезвычайные меры были включены в отдельный, так называемый «военный», бюджет на 2020 год. Срок действия большинства чрезвычайных мер истек к концу 2020 года, но программа «экстренной помощи» уязвимым домохозяйствам и поддержки занятости были возобновлены во втором квартале 2021 года.
• В бюджете Великобритании на фискальный 2021 год (до апреля 2022 года) заложены расширенные меры поддержи населения, а также продление существующих мер после 21 июня 2021 года.

Кризис 2020 года имеет свою эпидемиологическую и социальную специфику, в связи с чем некоторые новые расходы вряд ли возможно сократить. Скорее всего в развитых странах после кризиса 2020 года вырастут в абсолютной и относительной величине расходы на систему здравоохранения, а также на социальную политику.

• В ответ на пандемию COVID-19 федеральное правительство США приняло пять законов для поддержки граждан и экономики общим объёмом $3,4 трлн до 2021 финансового года (и 3,3 трлн долл. США для 2020-2030 финансового года). В марте 2021 г. Президент США Джо Байден подписал одобренный Конгрессом пакет антикризисных мер, получивший название «Американский план спасения». Главным отличием этого пакета от предыдущих стало резкое увеличение государственных расходов и в целом расширение ответственности государства в социальной сфере. «План спасения» предполагал как разовое выделение бюджетных средств на конкретные нужды (например, более $150 млрд на вакцинацию и другие медицинские расходы, $350 млрд — на покрытие дефицитов бюджетов штатов и муниципальных бюджетов, более $100 млрд — на покрытие потерь малого бизнеса), так и долгосрочные изменения налогово-бюджетной политики. В частности, увеличены налоговые льготы для семей с детьми, а также повышены налоги на прибыль корпораций. Несмотря на то, что основные меры, предусмотренные планом, рассчитаны на два года, администрация Байдена рассчитывает, что тенденция на расширение социального государства и «левый поворот» продолжатся и после выборов в Конгресс в 2022 году. Антикризисный пакет уже сейчас пользуется широкой поддержкой населения, а к моменту выборов может стать еще популярнее на фоне ожидаемого восстановления экономики, так что такой расчет команды президента не лишен оснований. Некоторые конгрессмены от Демократической партии уже объявили о планах перевода части прямых выплат и субсидий из данной программы в формат постоянных.(например, таких, как выплаты на детей).

Финансирование повышенных расходов может происходить за счет нескольких источников средств – повышения налогов, заимствований, сеньоража (финансирования расходов за счет инфляции). Вероятно, что в развитых финансово устойчивых странах финансирование будет в большей степени осуществляться за счет заимствований по низким ставкам, что, вероятно, свяжет руки монетарным властям (наиболее актуально для США). В развивающихся странах, для которых заимствования окажутся дороже, вероятно более быстрое сокращение госрасходов, которое может привести к замедленному выходу из кризиса.

В своём докладе о состоянии мировой фискальной политики (апрель 2021 года) МВФ представил обобщённую модель перехода к новой постковидной экономике. Специалисты МВФ также предлагают разные стратегии понижения расходов для стран с разным уровнем доходов. Развитым экономикам, по мнению МВФ, необходимо более оперативно заменять прямую поддержку на меры, ускоряющие экономический рост и поддерживающие инклюзивность. Это связано с высоким уровнем государственного долга и возрастной структурой населения в таких странах. В развивающихся странах с высоким госдолгом и средним доходом для постковидной трансформации рекомендовано повышение внутренних доходов, увеличение эффективности государственных расходов, упрощение деятельности частного сектора через дерегулирование, повышение качества госуправления, укрепление верховенства права.  Страны с низким уровнем дохода должны ликвидировать пробелы в своих долговых операциях, включая слабую правовую базу, отсутствие управления операционными рисками, недостаточный аудит и неполный охват статистики по финансовым операциям.

Развитые экономики:

• Великобритания планирует финансирование дополнительных расходов частично за счет повышения налогов на крупный бизнес, частично за счет наращивания госдолга. Минфин Великобритании объявил о временной отмене налогообложения "сверхдоходов", чтобы привлечь дополнительные 25 миллиардов фунтов стерлингов в виде инвестиций в ближайшие 2 года. Для компенсации выпадающих доходов Минфин Великобритании решил заморозить процентные ставки налога на доходы физических лиц на ближайшие 5 лет, а также повысить корпоративный налог с 19% до 25% для компаний с прибылью выше 250 000 фунтов стерлингов с одновременным снижением ставок для компаний с прибылью от 50 000 до 250 000 фунтов стерлингов. Адаптивная денежно-кредитная политика будет в первую очередь направлена на сохранение рабочих мест и доходов населения, что непременно приведёт к росту госдолга страны в среднесрочной перспективе. По оценкам бюджетного управления повышение корпоративного налога принесет 2,9% ВВП в 2024 финансовом году по сравнению с 2,1% в 2020 финансовом году, а замораживание пороговых значений налога на прибыль обеспечит 0,7 п. п. ВВП в период с 23 по 2026 финансовый год. В целом, по оценкам ведомства, меры, объявленные в бюджете, почти устранят текущий дефицит бюджета к 2026 финансовому году, в то время как чистый долг государственного сектора достигнет максимума в 109,7% ВВП в 2024 финансовом году и упадет до 103,8% к апрелю 2026 года. Представители Минфина Великобритании отмечают, что данная стратегия консолидации бюджета выбрана властями исходя из неясности перспектив окончания пандемии.
• В США финансирование масштабных проектов поддержки также будет осуществляться за счёт повышения налогов на богатых (домохозяйства, чей доход составляет более $400 000 в год), и на корпорации, а также за счет наращивания госдолга. Ставка корпоративного налога будет увеличена с 17% до 25%, что ниже, чем ставка этого налога до снижения, принятого при Трампе. Согласно базовому прогнозу Управления Конгресса США по бюджету, федеральный долг в государственных руках достигнет 195% ВВП к 2050 году, что почти в два раза больше, чем в конце Второй мировой войны.

Развивающиеся экономики:

• Китай планирует отказаться от фискальных стимулов, не подавляя рост и не вызывая дестабилизацию рынка. Для этого была возобновлена многолетняя кампания по сокращению долга, который начал накапливаться еще с кризиса 2008-2009 гг. Главная цель правительства - сократить дефицит бюджета с “более чем 3,6%” в 2020 году до 3,2% в 2021 году. При этом рейтинговое агентство Fitch оценивает фискальный дефицит консолидированного бюджета в 9% от ВВП, а также прогнозирует снижение этой величины до 7.5% в 2021 году. Также по прогнозу соотношение госдолга к ВВП КНР увеличится до 57%, что на 10 п.п. больше, чем в 2019 году.
• В Бразилии огромные траты и накопленный за 2020 год долг вызваны снятием конституционного ограничения на государственные расходы. По подсчётам МВФ, по итогу 2020 года Бразилия находится на втором месте по соотношению государственного долга к ВВП среди стран со средним доходом, уступая только Анголе. Несмотря на понижения кредитного рейтинга большинством международных агентств, финансирование госдолга продолжается через внешние заимствования. По оценкам агентства Fitch, введение федеральными властями Бразилии новых налогов маловероятно, так как существующий объём налоговых сборов почти достиг своего потолка.

Текущее состояние бюджетной политики в России.

Постоянные расходы на социальную политику и здравоохранение остаются на прежнем уровне, на ЖКХ, образование и экологию – сокращаются. Дефицит бюджета будет восполняться за счет размещения гособлигаций. Условия для бюджетной консолидации в целом благоприятны.

Федеральный закон 380-ФЗ был принят в 2019 году, в марте 2020 года в него были внесены изменения на фоне объявления пандемии COVID-19. В конце 2020 года был утвержден федеральный закон 385-ФЗ о федеральном бюджете на 2021-2023 годы.

Текущий федеральный закон 385-ФЗ предполагает номинальное увеличение расходной части бюджета на 2021 и 2023 годы, но некоторое сокращение в 2022 году по сравнению с более ранними планами.

Ощутимый рост намечен в номинальном объеме трат на социальную политику – на 2023 год запланировано на четверть больше социальных расходов, чем исполнено в 2019 году. Однако в относительном выражении с учетом плановых значений ВВП расходы федерального бюджета на социальную политику снижаются с 4,84% ВВП в 2021 году до 4,57% ВВП в 2023 году.

Расходы на здравоохранение в 2020 году по очевидным причинам выросли почти вдвое, в 2021-2023 годах планируется снижение относительно объемов 2020 года, но увеличение относительно объемов относительно запланированных в 380-ФЗ. В относительном выражении к 2023 году доля расходов на здравоохранение снизится с 0,98% ВВП в 2021 году до 0,83% ВВП в 2023 году.

Также запланировано ускорение расходов на национальную экономику: часть запланированных на 2022 год в 385-ФЗ перенесена на 2021 год.

По нашей оценке, увеличение расходов в 2021 году за счет снижения в 2022 году приведет к дополнительным 0.37 п.п. экономического роста в 2021 году за счет снижения темпов экономического роста на 0.58 п.п. в 2022 году.

Сокращение расходов по сравнению с предыдущими планами предусмотрено для охраны окружающей среды, жилищно-коммунального хозяйства, образования.

Дефицит бюджета в 2020 году оказался на рекордном для России уровне – 3,8% от ВВП. На 2021-2023 год запланирована мягкая бюджетная консолидация – постепенное снижение дефицита бюджета. В основном покрытие дефицита предполагается за счет выпуска государственных облигаций, причем в законопроекте предполагалось наращивание госдолга до 21,4% ВВП, однако весной 2021 года Минфин объявил о возможном сокращении плана заимствований и снижении ожидаемого дефицита бюджета на фоне слабого рубля и высоких цен на экспортные товары.

Макроэкономические условия для бюджетной консолидации на сегодняшний день перспективны:

• цена на нефть закрепилась на относительно высоком уровне – устойчиво выше $60, дестабилизации в этом отношении не ожидается на фоне «зеленого курса» Байдена и продолжения действия ОПЕК+;
• курс рубля остается слабым, значительное укрепление представляется маловероятным на фоне санкционных рисков;
• хорошее исполнение доходной части бюджета в течение 2021 года свидетельствует о постепенном восстановлении экономики и осуществлении «отложенных» расходов и инвестиций.

Риски для консолидации бюджета в 2021 году представляют возможное ухудшение экономической ситуации вследствие новой волны коронавируса на фоне крайне медленной вакцинации, санкционные риски, а также возможное политическое решение об осуществлении дополнительных социальных расходов в предвыборный год.

Нацпроекты: изменения 2020 года и будущие планы.

Уровень исполнения расходов на нацпроекты в целом не высок. Сохраняется тенденция к образованию перекосов в расходовании средств в сторону последних отчетных месяцев. 

В целях соответствия указу президента «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», подписанному в июле 2020 года, паспорта национальных проектов должны были быть обновлены. Первоначально предполагалось, что переутверждение паспортов произойдет до 30 октября 2020 года, затем срок был сдвинут на 1 апреля 2021 года. На момент написания отчета обновленные паспорта не появились в открытых источниках информации, однако на «Едином портале бюджетной системы Российской Федерации» можно найти обновленные сведения о финансовом обеспечении нацпроектов. Также заметно, что названия некоторых нацпроектов слегка видоизменились, а также в список добавилась комплексная программа «Развитие техники, технологий и научных исследований в области использования атомной энергии в Российской Федерации на период до 2024 года». К объемам финансового обеспечения в переутвержденных паспортах возникает серьезный вопрос относительно объемов за прошедшие периоды – 2019 и 2020 год. По данным Минфина РФ за 2019 год было исполнено около 1,6 трлн расходов на нацпроекты, в 2020 году – 2,15 трлн рублей, что не соответствует выделенным объемам на 2019 и 2020 год в соответствии с обновленными паспортами.

К концу 2020 года уровень исполнения по нацпроектам был достаточно высоким -  97,39% (за исключением НП «Образование» - 86,4%). Однако во многом такой результат достигнут за счет пересмотра запланированных расходов в 2020 году: так, например, изначально на НП «Цифровая экономика» было запланировано 124 млрд рублей, однако эта цифра была в значительной степени снижена – до 89 млрд рублей.

В марте 2020 года запланированные на нацпроекты 2020 года затраты были пересмотрены в связи с пандемией COVID-19. В частности выросли затраты на НП «Демография» в связи с увеличением социальных расходов на борьбу с пандемией. Затраты на некоторые другие нацпроекты уменьшились.

Таблица 1. Изменения расходов на национальные проекты в 2020 году.

Источник: Минфин РФ.

В 2020 году сохранялась проблема неравномерности расходования средств. Такая неравномерность с перекосом расходований в сторону последних месяцев года вообще в целом свойственна бюджетным расходам, однако для некоторых нацпроектов масштабы перекоса значительно превышают привычные. Например, в 2020 году 47% расходов на НП «Цифровая экономика» были исполнены за декабрь (около 41,5 млрд рублей). Аналогично за декабрь 2020 года были исполнены 34% расходов на НП «Экология» 20% расходов на НП "Безопасные и качественные автомобильные дороги", 20% расходов по нацпроекту «Образование», 29% расходов по НП "Международная кооперация и экспорт", 30% по Комплексному плану модернизации и расширения магистральной инфраструктуры. Отметим, что масштаб перекоса наблюдался и в предыдущие годы, он не связан с экономическим кризисом, вызванным пандемией COVID-19. Подобное расходование средств в последний момент ставит под сомнение качество исполнения расходов.

Исполнение за первый квартал 2021 года также неравномерно – например, исполнена крайне невысокая доля запланированных расходов по нацпроектам «Образование», «Экология», «Цифровая экономика», «Малое и среднее предпринимательство», «Международная кооперация и экспорт».

Таблица 2. Исполнение расходов на национальные проекты в 2020 году, на 01.04.2021 года.

Источник: Минфин РФ.

Мы оцениваем дополнительный экономический рост от всех нацпроектов, реализованных в 2020 году, в 0,71 п.п., запланированных на 2021 год – 0,72 п.п.

Послание президента: новые направления поддержки населения и регионов.

Запланированы дополнительные социальные расходы на выплаты семьям с детьми и инфраструктурные кредиты регионам.

В послании Федеральному собранию в 2021 году президент объявил о введении ряда мер поддержки для семей с детьми, включая выплаты для семей с детьми школьного возраста, неполных семей с детьми, нуждающихся беременных женщин. Кроме того, глава государства поручил Федеральному собранию подготовить целостную систему мер поддержки для семей с детьми.

По оценке министра финансов Антона Силуанова, объем дополнительных расходов на реализацию озвученных мер составит 400 млрд рублей за два года.

Можно прогнозировать, что в рамках системы мер по поддержке семей с детьми дополнительные социальные расходы станут постоянными. По нашей оптимистичной оценке, ежегодные дополнительные 200 млрд руб. социальных расходов принесут дополнительно не более 0,025 п.п.  экономического роста в 2021 и в 2022 годах.

Следует отметить, что повышение социальных расходов направлено, в первую очередь, не на ускорение темпов экономического роста, а на сокращение социального неравенства, которое, в частности, вызвано стагнацией реальных доходов российских домохозяйств на фоне общей стагнации экономики.

В рамках послания президента также был поднят вопрос о финансовой устойчивости регионов. Для регионов, уровень задолженности которых превышает 25% от налоговых и неналоговых доходов бюджета, предусмотрены бюджетные кредиты со сроком погашения до 2029 года – с тем, чтобы снизить уровень задолженности до 25% от доходов.

Под этот критерий на 1 апреля 2021 года попадало больше половины российских регионов (53 из 85 субъектов РФ), при этом лишь несколько из них перешли в эту категорию после начала пандемии COVID-19.

Таблица 3. Динамика уровня долга к доходам регионов, имеющих более 25% долговой нагрузки на 1 апреля 2021 года.

Источник: Минфин РФ.

При этом в наибольшей степени долговая нагрузка увеличилась у регионов с уже высоким уровнем долговой нагрузки.

Таблица 4. Динамика уровня долга к доходам регионов, значительно повысивших долговую нагрузку с 1 марта 2020 года до 1 апреля 2021 года.

Источник: Минфин РФ.

С момента начала пандемии структура государственного муниципального долга изменилась: во внешним финансировании несколько выросла доля государственных облигаций, в то время как доля кредитов – как банковских, так и бюджетных – немного снизилась. Несмотря на это, доля бюджетных кредитов по-прежнему остается высокой – кредиты из других бюджетов бюджетной системы РФ составляют около половины муниципальных займов.

Кроме того, в послании президента предусмотрена возможность инфраструктурных бюджетных кредитов на создание инфраструктуры и инвестиций в общественный транспорт. Порядок утверждения проектов, подходящих под финансирование с помощью бюджетных инфраструктурных кредитов, должен быть объявлен к 1 июня 2021 года. Объем инфраструктурных бюджетных кредитов ограничен 500 млрд до конца 2023 года. Регионы смогут получить кредит не менее чем на 15 лет, не более, чем под 3% годовых. 

На фоне возврата Банка России к нейтральной монетарной политике со временем бюджетные кредиты будут дешеветь относительно других способов финансирования. Помимо снижения веса кредитов других вероятным последствием можно считать уход с долгового рынка (или невыход на него) регионов с невысоким кредитным качеством.

Как повлияют на экономический рост дополнительные расходы?

Ожидаем эффекта «перераспределения» темпов экономического роста: в 2022 г. они незначительно снизятся за счет ускорения в 2021-м.

• Мы оценили экономический эффект от общего изменения расходов в соответствии с 385-ФЗ по сравнению с 380-ФЗ, реализации нацпроектов, а также от дополнительных социальных расходов, заложенных в послании президента (см. методологию в докладе «Национальные проекты: ожидания, результаты, перспективы»).

Перераспределение расходов, запланированных ранее на 2022 год, на текущий год приведет и к «перераспределению» темпов экономического роста: дополнительные 0,37 п.п. экономического роста в 2021 году за счет снижения на 0,58 п.п. в 2022 году.

• Мы оценили степень влияния расходов нацпроектов на экономический рост в 2021 и 2022 годах. Исполненный объем расходов на 2020-й и запланированный объем расходов на 2021-й годы оказались несколько выше, чем предполагалось в докладе, поэтому и оценка темпов роста оказывается немного выше, но незначительно.

• Мы оценили влияние этих расходов на темпы экономического роста в предположении об увеличении социальных расходов на 200 млрд рублей ежегодно (в 2021 году расходы социальные расходы федерального бюджета вырастут на 3,7%). С учетом отрицательных мультипликаторов модель предсказывает отрицательный эффект от дополнительных социальных расходов, однако в текущей кризисной ситуации можно предположить, что отрицательного эффекта для экономического роста не наступит. Однако даже без учета отрицательных мультипликаторов оценка влияния дополнительных социальных расходов на темпы экономического роста достаточно скромная: по 0,025 п.п. в 2021 и 2022 годах.