Региональные бюджеты – 2023: с запасом прочности

Поделиться

VK

Владислав Бухарский,
ведущий аналитик, группа суверенных рейтингов «Эксперт РА»

Татьяна Тирских,
директор – руководитель группы, группа суверенных рейтингов «Эксперт РА»

Гульназ Галиева,
управляющий директор, корпоративные, суверенные и ESG-рейтинги «Эксперт РА»

Резюме

Исполнение региональных бюджетов на протяжении последних двух лет с агрегированным профицитом, отсутствие необходимости снижать и рефинансировать долг в результате замещения рыночного долга бюджетными кредитами и проведение реструктуризации (перенос погашения на более поздние сроки) бюджетных кредитов позволили регионам сформировать подушку безопасности. Совокупный объем остатков средств на счетах на начало 2023-го составил 2,3 трлн рублей, или 12,6% от утвержденного объема расходов на этот год. И при дефицитном исполнении бюджетов (по итогам текущего года регионами прогнозируется агрегированный дефицит почти в 2 трлн рублей) сформированный запас ликвидности поможет поддержать региональные бюджеты. При этом на объем резервных фондов региональных правительств, сформированных на 2023 год, сильно рассчитывать не придется: их доля составляет всего около 2% от расходов, или порядка 0,3 трлн рублей. Итоги 2023 года регионы подведут, вероятно, со снижением остатков средств на счетах до 1,4 трлн рублей в связи с планируемым частичным покрытием прогнозируемого дефицита региональных бюджетов и сдержанными ожиданиями по поступлениям налоговых и неналоговых доходов.

Основой ликвидности являются остатки средств на счетах

Остатки средств на счетах являются основным источником собственной ликвидности региональных бюджетов, при этом по регионам подушка безопасности в виде указанных остатков сложилась на различных уровнях

В 2023 году в условиях усиливающегося санкционного давления бюджеты субъектов РФ продолжают сталкиваться с определенными сложностями, которые могут потребовать увеличения расходов при ограниченных возможностях наращивания налоговых и неналоговых доходов (далее – ННД). Так, по данным на начало текущего года, в региональных законах о бюджете на 2023-й заложен рост расходов на 3,1% при снижении совокупных доходов на 7,9% к уровню 2022-го, агрегированный дефицит региональных бюджетов ожидается на уровне 1,9 трлн рублей, или 12% от доходов. В сложившейся ситуации как никогда важна ликвидность бюджетов, которая позволяет достаточно оперативно решать проблемы и выполнять расходные обязательства субъектов РФ. Одним из важнейших элементов ликвидности являются остатки средств на счетах регионов, которые складываются из средств на счетах бюджета в органе Федерального казначейства и средств бюджета на депозитных счетах.

Региональные бюджеты завершили 2022 год с рекордными остатками средств на счетах – 2,3 трлн рублей, что составляет 12,6% от расходов, утвержденных на 2023-й. Значительная сумма сложившихся остатков средств была накоплена по итогам 2021 года, когда бюджеты 66 субъектов РФ были исполнены с профицитом, а агрегированный профицит составил 0,6 трлн рублей. В целом за последние шесть лет, за исключением 2020 года, наблюдается позитивная динамика объема остатков (рост к уровню 2017-го составил +71,5%), однако относительно объема расходов пик был в 2018-м, когда это отношение составляло 15%. Примечательно, что при стабильном преобладании в ликвидности средств бюджета на депозитных счетах позитивная динамика совокупных остатков за рассматриваемый период была поддержана именно ростом объема средств на счетах бюджета в органе Федерального казначейства, в результате чего доля последних увеличилась с 23,8% (в 2017 году) до 42,8% (на конец 2022-го).

Одним из факторов, послуживших драйвером роста остатков средств на казначейских счетах, стало введение с 2021 года возможности получения дополнительных доходов от размещения временно свободных средств единого казначейского счета. Вместе с тем это может быть связано с действующим ограничением по размещению остатков на депозитах. Этим инструментом могут воспользоваться только те регионы, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 20% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. Если в 2021 году размещать остатки на депозитах могли 43 региона, то в 2022-м это количество сократилось до 34. На 2023 год доступ к размещению средств на депозитных счетах открыт для 26 регионов¹. Фактически на начало 2023 года только 12 регионов имели остатки на депозитах, из которых 56% остатков приходилось на Москву и почти 18% – на Санкт-Петербург. Количество таких регионов нестабильно и постоянно колеблется: на начало 2022 года их было 16, а на начало 2021-го – девять.

В целом по регионам подушка безопасности в виде остатков средств на счетах сложилась на различных уровнях. Для десятки лидеров по уровню ликвидности на 2023 год, включающей в т. ч. ресурсные регионы и города федерального значения, остатки на счетах составляют более 20% утвержденных расходов. Одни регионы имеют стабильно высокий запас ликвидности (Москва, ЯНАО), другие подняли ее уровень на фоне благоприятного 2021 года (Липецкая, Кемеровская и Вологодская области), третьи, несмотря на санкционное давление, существенно улучшили ликвидность в 2022-м (Санкт-Петербург, Сахалинская область). Среди лидеров только Липецкая область ощутимо снизила запас ликвидности относительно предыдущего года, так как значительная часть средств была направлена на финансирование дефицита бюджета в 2022-м. В то же время для десяти регионов соотношение объема остатков и расходов составляет не более 1%. В большинстве своем это регионы с низкой собственной бюджетной обеспеченностью и высокой зависимостью от межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Так, Чукотскому АО и Мурманской области удалось повысить ликвидность в 2020 и 2021 годах соответственно, но затем почти все остатки были направлены на финансирование дефицита, сложившегося по итогам 2022-го.

Таблица 1. Региональные бюджеты имеют высокую дифференциацию по остаткам средств на счетах

Источник: расчеты агентства «Эксперт РА» по данным портала «Электронный бюджет», Минфина России

Остатки средств на счетах приносят доход

Помимо того, что остатки средств на счетах играют роль подушки безопасности, также они приносят процентные доходы в региональные бюджеты, зачастую перекрывающие расходы на обслуживание долга

Имеющиеся остатки средств на счетах не только ждут своего часа использования, но и приносят региональным бюджетам определенный процентный доход. Если до 2021 года доходы получали только те регионы, которые хранили средства на депозитах, то начиная с 2021-го для регионов стало доступно получение процентных доходов от операций по управлению остатками средств на едином казначейском счете. В 2022 году все субъекты РФ в том или ином объеме получили доходы от размещения свободных средств, 21 регион получил доходы от размещения средств на депозитах. Общий объем доходов составил более 370 млрд рублей, при этом традиционно значительная часть процентных доходов приходится именно на Москву. Без учета Москвы тем не менее отношение данных поступлений к сумме ННД составило 2,7%. Это в несколько раз больше в сравнении с показателями прошлых лет, в т. ч. из-за роста процентных ставок на фоне высокой инфляции в начале 2022 года.

Для отдельных регионов сумма поступлений по процентным доходам имеет более существенное значение. Например, для Липецкой области в 2022 году объем процентных доходов относительно ННД составил 8,1%, для Вологодской области – почти 7%. При сравнении поступлений данных доходов с расходами на обслуживание государственного долга только подтверждается целесообразность сохранения остатков на счетах. Так, в 72 регионах поступление процентных доходов было больше расходов на обслуживание долга, в целом по всем регионам это превышение составляет 5,2 раза (4,4 раза без учета Москвы).

Резервные фонды регионов также имеют значение

Вклад в ликвидность резервных фондов пока небольшой, однако в некоторых регионах они превышают объем остатков средств на счетах

Еще одним инструментом ликвидности являются резервные фонды региональных правительств. Данные фонды формируются исполнительными органами власти субъектов РФ, и их средства могут расходоваться в случае непредвиденных обстоятельств. Если ранее действовал предельный размер таких фондов в 3% от утвержденного объема расходов, то в настоящее время региональные правительства могут формировать резервный фонд и в больших размерах.

Анализ утвержденных резервных фондов в законах о бюджетах регионов на 2023 год показывает, что их общий объем составляет более 0,3 трлн рублей (около 2% от утвержденных расходов), из которых более 50% приходится на Москву и еще порядка 14% – на Санкт-Петербург. Относительно утвержденных расходов на 2023 год указанные города федерального значения также имеют сравнительно высокие значения резервов – более 4%, при это лидером является Самарская область, где объем резервных средств составляет 5,5% утвержденных расходов.

Если сравнивать резервные средства региональных правительств с остатками средств на счетах, то их вклад в ликвидность региональных бюджетов существенно меньше: для 54 регионов их объем как минимум в 10 раз ниже остатков. Для отдельных регионов резервы все же превышают остатки, включая Республику Карелия и Псковскую область, где это превышение составляет более четырех раз; относительно расходов доля резервов наблюдается в пределах 2%. Для Республики Тыва это единственный источник собственной ликвидности, однако им можно покрыть лишь 0,1% расходов.

Прогнозы на 2023 год

По итогам исполнения бюджетов в 2023 году регионы могут лишиться значительной части подушки безопасности, однако в случае необходимости у регионов есть дополнительный механизм управления ликвидностью

По утвержденным бюджетным параметрам на 2023-й около 40% всего дефицита планируется профинансировать именно за счет остатков средств на счетах², в результате чего объем остатков может сократиться более чем на 0,8 трлн рублей и составить порядка 1,4 трлн рублей на конец года. Согласно утвержденным параметрам ни один из регионов не планирует увеличивать остатки средств на счетах, но в зависимости от характера исполнения бюджета ситуация может измениться.

Тем не менее достаточный уровень ликвидности региональных бюджетов может быть поддержан не только остатками средств на счетах и сформированными резервами, но также и привлечением казначейских кредитов – бюджетных кредитов на пополнение остатка средств на едином счете бюджета, которые в течение финансового года позволяют покрыть свои кассовые разрывы за счет временно свободных средств на едином счете федерального бюджета. Подобные кредиты выдают по низким ставкам (в 2022-м – 0,1% годовых), требования от получателя по обеспечению исполнения обязательств отсутствуют. С 2023 года увеличен максимально возможный размер таких кредитов – до 1/12 от общего объема всех доходов. Таким образом в 2023-м общий потенциальный объем данных кредитов может достигнуть 1,3 трлн рублей.

Кроме того, капитальные расходы являются важным резервом гибкости расходной части бюджетов, так как некоторые из них в случае возникновения финансовых затруднений могут быть отсрочены. Структура расходов региональных бюджетов весьма неоднородна: она включает как расходы на приоритетные и обязательные направления (например, выплата заработной платы), так и расходы капитального характера, которые подразумевают финансирование инвестиционной деятельности. В случае кризисных ситуаций общепринятой мерой может считаться сокращение инвестиционных расходов без урезания трат на приоритетные направления. В 2022 году доля капитальных затрат в расходах бюджета составляла почти 15%, или 2,6 млрд рублей. Для отдельных регионов эта доля превышала 30% (Севастополь, Республика Крым³, Карачаево-Черкесская Республика), а для других не достигала даже 5% (Кировская и Смоленская области). На 2023 год утвержденная сумма капитальных расходов превышает 2,8 млрд рублей, или почти 16% расходов. Однако следует отметить, что последние несколько лет в структуре капитальных расходов значительную часть занимает финансирование национальных проектов, которые в основном осуществляются по директивной установке федерального уровня, и реализация инфраструктурных проектов за счет целевых бюджетных кредитов из федерального бюджета, привлекаемых с 2022 года. На фоне этого реальные возможности регионов по сокращению инвестиционных расходов в случае кризисных ситуаций будут несколько ниже.