Единственный вариант построения сбалансированной системы госзакупок - изъятие права закупки у заказчиков и передача его единой организации – Федеральной контрактной системе 
6
Обширное исследование, проведенное по заказу Минэкономразвития ГУ-ВШЭ, и конференция, организованная рейтинговым агентством «Эксперт РА», позволили сформулировать основные проблемы применения закона 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Однако, сформировав исчерпывающий перечень недостатков закона и подтвердив их опросами и примерами из практики, когда речь зашла о том, что же необходимо делать, исследователи ограничились рекомендациями самого общего характера. По мнению автора данных заметок, иного и не могло быть, т.к. изначально не были сформулированы основополагающие принципы, на которых должна базироваться система государственных закупок.
Попробуем восполнить этот пробел
1. Исходная позиция
Сделаем краткий дайджест из доклада ГУ-ВШЭ основных проблем закупочного процесса.
1.1. Отсутствие базы для определения начальных закупочных цен.
Следствие: включение в цену контракта коррупционной составляющей и возможность осуществления закупок по ценам выше рыночных.
1.2. Отсутствие четко прописанных ограничений для заказчиков.
Следствие: неограниченные аппетиты заказчиков, выливающиеся в дорогие лимузины, позолоченные кровати, поля для гольфа и т.д.
1.3. Разработку технического задания и приемку продукции осуществляет заказчик услуги.
Следствие: через чрезмерную детализацию ТЗ появляется возможность по предварительному сговору предопределить победителя торгов. Дискредитация добросовестных, но неугодных поставщиков через создание препятствий в приемке товара.
1.4. Непрозрачность процедур допуска компаний к торгам.
Следствие: отсечение на предварительном этапе неугодных поставщиков. (Наглядный пример – закупки «Почты России»).
1.5. Минимальные требования к участникам торгов, допуск к ним любых юридических и физических лиц, запрет использования квалификационных требований.
Следствие: возникновение рисков несоответствия квалификации поставщика уровню ТЗ, срыв сроков поставки, поставка товаров ненадлежащего качества, допуск к торгам фирм-однодневок, фактически, не несущих никакой ответственности за поставки, сговор поставщиков.
1.6. Фиксированная цена контракта, не подлежащая изменению.
Следствие: срыв контрактов, имеющих стадии (например, проектно-изыскательские) с высокой степенью неопределенности полученного результата. Невозможность учета изменения цен в контрактах длительного срока исполнения.
1.7. Возможность смены исполнителя на отдельных этапах выполнения контракта.
Следствие: возможны ситуации, когда внедрение и сопровождение сложных систем выигрывает на основании демпинговой цены фирма, не имеющие ни опыта, ни квалификации для такого рода работ. Как следствие, затягивание срок сдачи работ и снижение качества поставки.
1.8. Применение аукционной и конкурсной систем закупок к нестандартизированным (небиржевым) товарам.
Следствие: при поставке технологически сложных и уникальных товаров, а также товаров, чьи потребительские характеристики определяются в процессе эксплуатации, повышаются риски некачественной поставки.
2. Принципы
Попробуем определиться с принципами, которым должна удовлетворять сбалансированная система госзакупок, и целями, которые она должна преследовать.
2.1. Госзакупки – это способ удовлетворения нужд государства.
Почему-то об этом многие забывают, ставя на первый план борьбу с коррупцией и экономию бюджетных средств.
2.2. Государство не должно вмешиваться в рыночную экономику.
Кажется, какое отношение имеет данный принцип к госзакупкам? Оказывается, самое непосредственное. Государство не должно влиять на уровень рыночных цен.
2.3. Принципы биржевой торговли должны применяться только там, где они работают.
А работают они только в случаях взаимозаменяемого и стандартизированного товара.
2.4. Цель системы госзакупок – оптимизация затрат государства на свое содержание.
Здесь, прежде всего, необходимо выделить типы потребления государственных и муниципальных организаций.
Их два:
– для поддержания собственной жизнедеятельности;
– для выполнения своих функций.
3. Решение задачи
Теперь необходимо решить задачу: каким образом в системе госзакупок можно реализовать четыре озвученных выше принципа с учетом граничных условий, обозначенных в разделе «Исходная позиция».
Но первоначально необходимо определиться с тем, кто же заинтересован в экономии бюджетных средств.
Заказчик – нет заинтересованности. Для него госзакупки – источник дополнительного коррупционного дохода, а таковой может быть получен только при завышении цен.
Исполнитель – не заинтересован. Для него, чем дороже поставка, тем лучше.
Государство – теоретически «да». Но оно делегирует право закупки заказчику, который не заинтересован в экономии средств.
Общество – теоретически «да». Но оно не имеет механизмов контроля и влияния на процесс закупки.
Таким образом, мы получаем еще одно важное «граничное условие» – в системе отсутствует лицо, заинтересованное экономии бюджетных средств.
Не утруждая читателя перебором возможных вариантов решения поставленной задачи, сразу перейдем к выводам.
Практически, единственным вариантом построения сбалансированной системы государственных закупок будет изъятие права закупки у заказчиков и передача его единой организации – Федеральной контрактной системе (ФКС).
4. Принципы работы ФКС
Рассмотрим цикл закупки товаров и услуг через Федеральную контрактную систему.
Заказ от заказчика поступает в ФКС.
Случай 1. Товары предназначены для внутреннего потребления ведомства.
Бороться с непомерными аппетитами чиновников можно только одним способом – введением стандартов потребления государства.
В стандарте должно быть прописано, что чиновник такого-то класса должен иметь стол, стул, шкаф, компьютер, автомобиль такого-то уровня и такой-то ценовой категории, и обновляться это может не чаще, чем раз в такое-то количество лет.
Хочет чиновник иметь стол из карельской березы, а не производства шатурского мебельного комбината – пожалуйста. Но разницу в цене он доплатит из собственного кармана.
Случай 2. Товары предназначены для выполнения функций ведомства.
Здесь ФКС должна проверить обоснованность заявки по количеству и качеству.
Для этого должны существовать уже стандарты деятельности государственных учреждений. Если, к примеру, компьютер стоит у сотрудника, который только обращается к базе данных, расположенной на сервере, и распечатывает выписки по налогам, то он может иметь минимальную комплектацию и стоимость. И в нем совершенно не обязательно иметь мощную видеокарту, DVD+/-RW, большую оперативную память и т.д.
Далее рассмотрим, у кого совершается закупка и по какой цене.
В 94-ФЗ по умолчанию подразумевается, что чем больше организаций участвует в торгах, тем выше конкуренция и ниже цены, и тем самым во главу угла ставится ценовой показатель. Но в разделе «Исходная позиция» было наглядно показано, что это не решает проблем качества поставки, плюс, создает широкое поле для злоупотреблений.
На взгляд автора, однозначно должна существовать система предквалификации по всем закупкам. Фактически, она уже существует в тех областях, где лицензирование основано на подтверждении умений и навыков. (Например, у водителей, аудиторов и т.д.).
Предквалификация должна осуществляться через аккредитацию компаний при ФКС на поставку того или иного вида услуг и товаров. При этом разработку квалификационных требований должны осуществлять либо лицензирующие, либо профессиональные саморегулирующие организации, либо сама ФКС. А соответствие требованиям подтверждается либо специальными лицензиями, либо техническим аудитом.
Кроме этого, в системе должны существовать независимые тестовые центры, подтверждающие заявленные характеристики поставляемых товаров. (Например, для компьютеров – тактовая частота, наработка на отказ и т.д.).
В итоге получаем, что, если организация хочет войти в число поставщиков для государственных нужд, она должна пройти аккредитацию при ФКС, пройти аудит или получить лицензии на соответствие требованиям к поставщикам и получить сертификат на поставляемую продукцию от тестовых центров.
Стремясь к всевозможному снижению цены, законодатель почему-то не озадачился вопросом, а как собственно происходит ценообразование на продукцию.
Принцип невлияния государства на рыночные цены обозначает, что закупки должны совершаться по ценам, сложившимся на рынке. А оптимизация затрат и снижение цен может происходить только за счет оптовой скидки. Отсюда получаем, что одна из главных задач ФКС – объединение заявок для выхода на оптовый объем закупок.
Порядок осуществления закупок, ввиду отсутствия лиц, заинтересованных в экономии бюджетных средств, также должен быть жестко регламентированным.
Порядок осуществления закупок, ввиду отсутствия лиц, заинтересованных в экономии бюджетных средств, также должен быть жестко регламентированным.
Если необходимы меньшие партии или ассортимент, то выбирается следующий ценовой уровень поставщиков – крупнооптовое звено, получающее товар от производителя продукта.
Для еще более мелких партий привлекаются мелкие оптовики, получающие товар от крупных оптовиков. Розничное звено допускается к торгам скорее как исключение из правил.
Таким образом, организации должны аккредитоваться при ФКС не только в качестве поставщика услуг и товаров, но и в качестве производителя, крупного или мелкого оптовика.
5. Осуществление процесса закупки
Государственные и муниципальные учреждения направляют свои количественные заявки (без указания цен) в ФКС. ФКС объединяет поступившие заявки до оптовых партий и в зависимости от получившегося объема, срочности заказа выбирает уровень поставщиков. Затем происходит запрос котировок у аккредитованных по данному виду товаров или услуг организаций. (Должна быть введена ответственность как поставщиков за предоставление прайсов, отличных от торгуемых, так и сотрудников ФКС за выбор поставщика не того уровня).
Проведение конкурса в этом случае излишне и будет достаточно определения победителя путем элементарного расчета цены поставки. (Эта процедура вполне может быть открыта). То есть в большинстве случаев выбор поставщика может происходить путем запроса котировок, а конкурсные процедуры останутся для сверхкрупных партий.
Естественно, описанный выше процесс применим прежде всего для более-менее стандартизированных поставок. В случае отсутствия единых методик определения цены услуг ФКС должна разработать таковые самостоятельно или поручить их разработку саморегулирующимся организациям.
Например, в качестве основы для расчета стоимости аудиторских услуг одни организации берут баланс, другие – количество проверяемых документов, третьи – свои затраты по аналогичным проектам и т.д. Но для оказания госуслуг должна быть разработана единая методика и, соответственно, в ТЗ должны содержать исходные данные для расчета по ней.
6. Цикл поставки товаров и услуг
Принципы поставки товаров и услуг давно прописаны в международном законодательстве и нет никаких препятствий для их применения при госзакупках. А единообразие договоров, страхования рисков, условий и требований существенно снижают как уровень коррупции, так и риски некачественной поставки.
Цикл поставки должен включать в себя всю цепочку вплоть до конечного потребления.
Например, рассмотрим поставку бензина для нужд транспорта государственных организаций.
Бензин заправляется на заправках, значит, в условиях контракта должно фигурировать требование наличия у поставщика либо собственной сети АЗС, либо договоров со сторонними заправками.
Далее следует система контроля и отчетности. Предпочтение должно отдаваться поставщикам, имеющим безналичную систему отпуска горюче-смазочных материалов по карточкам, что позволяет избежать злоупотреблений со стороны водителей при наличной закупке бензина.
И так по каждому виду часто повторяемых закупок. Должен быть прописан полный цикл потребления с промежуточными системами контроля.
Проблема срыва сроков поставок и поставка некачественного товара может быть решена с помощью механизмов хеджирования, применяемых на фондовом рынке. В случае отказа от поставки размер штрафных санкций должен позволить ФКС произвести немедленную закупку у другого поставщика.
В предлагаемой схеме наличие жестких стандартов потребления государственными организациями и систем промежуточного контроля позволяет ввести системы мотивации, направленные на поощрение экономии бюджетных средств. Прежде всего это касается работников ФКС, которые в этом случае становятся заинтересованными лицами.
7. P.S.
Естественно, автор не может заменить собой целый институт и предложенная схема носит, прежде всего, принципиальный, рамочный характер и требует адаптации к конкретным условиям и классам поставок.
Александр Фельдман
Источник: SLON.RU